La riforma della Pubblica Amministrazione e il Recovery plan: una riflessione sul cambiamento necessario e sul ruolo decisivo della formazione
Di Enrico Conte
lo scritto svolge una riflessione critica sulla riforma della PA, collocata in un contesto storico di lungo periodo e accompagnata dall’analisi di alcuni snodi problematici di natura culturale, premessa per programmi di formazione e per un cambiamento, assunto come priorità, e guidato da Sindaci e amministratori.
1.Perchè una riforma della Pubblica Amministrazione collegata al PNRR. La Governance del Piano.
Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza è la risposta alla crisi sociale ed economica determinata dalla pandemia. E’ finanziato con 235 miliardi di fondi europei e dal fondo complementare nazionale (di 30miliardi).
L’uso di queste risorse, che corrispondono a circa un quarto del bilancio dello Stato del 2021 (pari a 721miliardi), dipende dalla Pubblica Amministrazione, che dovrà impiegarle in cinque anni, entro il 2026 quindi, un periodo – a ben guardare – corrispondente agli anni che sono stati necessari per la partenza dei cantieri dopo il terremoto delle Marche del 2016.
La Commissione europea, nelle sue Raccomandazioni annuali, aveva chiesto da tempo una riforma della Pubblica Amministrazione, assunta come snodo strutturale e fondamementale per la crescita del Paese.
Si ponga mente che il ritardo italiano – nella classifica(Digital Economy and Society Index 2020) che misura la connettività, il capitale umano, l’uso di internet, l’integrazione tecnologica e la PA Digitale – colloca il Paese al quartultimo posto, seguito da Romania, Grecia e Bulgaria. I primi cinque paesi sono, invece, Finlandia, Svezia, Danimarca, Paesi Bassi e Malta, seguiti dal Regno Unito, Spagna, Germania, Francia, Slovenia.
Il Piano individua tra le cause di una crisi, valutata di durata almeno ventennale, il fatto che la PA abbia norme e procedure complesse, stratificate nel tempo, spesso conflittuali sui diversi livelli amministrativi (nazionale,regionale e locale), circostanza questa – cosi si legge nei documenti del Governo – che provoca un rallentamento dei processi e che Draghi ha denunciato come ” fuga dalla firma”.
La situazione di partenza è di una PA indebolita anche nel suo profilo quantitativo, poichè conta 3,2 milioni di dipendenti, il 13,4% dell’occupazione, inferiore alla media OCSE del 17,7% nel 2017, un’ età media di 50,7 anni e investimenti in formazione quasi dimezzati (dai 262 milioni del 2008 a 164 milioni del 2018), con un importo medio pari a 48 euro per persona, un giorno di formazione all’ anno. Dati ai quali aggiungere il blocco del turnover risalente agli anni del Patto di stabilità.
Il Piano prevede una cura ricostituente – così si esprimono le fonti governative – e assegna alla riforma della PA un ruolo centrale.
Il compito di avviare le riforme amministrative, nel rispetto di tempistiche imposte dalla Commissione UE, è stato inizialmente affidato alla decretazione d’urgenza estiva che ha fondamentalmente introdotto:
a)misure di semplificazione,di accelerazione delle procedure e digitalizzazione dei processi,
b)di rinforzo delle capacità amministrative dei soggetti attuatori degli interventi del Piano quali,per esempio, le piattaforme sul reclutamento di funzionari e dirigenti, gli Elenchi unici di dirigenti a contratto o di funzionari, il rinforzo del Formez e della Scuola Nazionale dell’Amministrazione,
c)la governance del Piano,che segna un cambio di passo nell’azione del Governo, per aver centrato nella Cabina di regia, presieduta dal Presidente del Consiglio, i compiti di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del Piano.Una scelta voluta per monitorare l’andamento del Piano e per sopperire alle eventuali inefficienze o inadeguatezze delle amministrazioni ordinarie, ministeriali o locali che siano, interessate dall’attuazione del PNRR.
I compiti della “Cabina di regia” si pongono la finalità di creare un sistema di governo funzionale al Piano e volto a traguardare, con celerità, i suoi obiettivi, e centrato sulla figura del Presidente del Consiglio, con una scelta che segna una linea di discontinuità nel funzionamento del Governo, la cui configurazione risale alle riforme degli anni ’80 ( governi Craxi).
Al Presidente del Consiglio si dovrà pertanto fare riferimento sia come garante delle decisioni di sintesi, che come organo al quale rimettere il compito di intervenire con ordinanze derogatorie di ordinamenti regionali e locali, nell’eventualità in cui ciò si renda necessario per non bloccare l’andamento degli interventi previsti nel Piano e, in ultima analisi, non mettere a rischio la stessa credibilità del Paese.
La Cabina di regia aggiunge a compiti di indirizzo – già del Consiglio di gabinetto – compiti di attuazione, di coordinamento e di impulso, integrandosi con altre disposizioni che costituiscono livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, da garantirsi su tutto il territorio nazionale.
Viene quindi assunto, come preminente valore, l’interesse nazionale alla sollecita e puntuale realizzazione degli interventi, con la scelta di una formula di immediata e cogente imperatività e con la creazione di una premessa normativa per giustificare la già accennata possibilità per il Presidente del Consiglio di emanare ordinanze in deroga, in caso di inerzie nella conduzione delle procedure di spesa che mettano a rischio il conseguimento dei traguardi del Piano.
La clausola generale dell’interesse nazionale alla sollecita e puntuale realizzazione degli interventi inclusi nel Piano,di palese valenza politica, e che riprende senza escplicitarlo il principio dell’unità e dell’ indivisibilità della Repubblica(art 5 Cost),potrà fare scattare il principo di sussidiarietà verticale e metterà ragionevolmente a dura prova il già fragile sistema di riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
2. Dalle regole ai comportamenti: alcuni snodi culturali, per una PA che non sia autoreferenziata.Il cambiamento assunto e guidato dagli amministratori.
Il tema dell’efficienza della pubblica amministrazione accompagna la storia del Paese.
La sua ricorrenza e continua urgenza ha trasformato il problema del funzionamento delle PA in una vera e propria “questione amministrativa”, sia pur con connotati diversi nelle distinte aree del Paese, che registrano diverse sensibilità politico-amministrative e ricadute altrettando differenziate sul piano del funzionamento dei servizi pubblici.
A beneficio della nuova generazione di amministratori e funzionari pubblici può essere utile collocare questa riforma in un contesto di lungo periodo, che registra, in ogni caso, alcuni passaggi fondamentali: quelli dell’Italia successiva al boom economico degli anni ’50 e ’60, quando si pose l’accento sull’importanza della programmazione e sulle procedure di spesa (si pensi al Programma economico generale per il quinquennio 1966-1970, alle legge di riforma del Bilancio dello Stato, del 1978); quelli sul terreno dello stato giuridico del personale, introduttivi dei “profili professionali” – ritenuti allora la chiave per superare un modo rigido di svolgere compiti e mansioni – e culminanti nella legge-quadro del pubblico impiego (legge n. 93 del 1983); e, dopo il rapporto Giannini del 1979 (che ne costituì la premessa), il passaggio sulla privatizzazione del rapporto di lavoro e sulla rilevanza dell’attività organizzata per processi e risultati.
Punto di svolta le riforme Ciampi-Cassese-Bassanini degli anni ’90, contenenti principi di riforma economico-sociale, in grado di imporsi anche sugli ordinamenti autonomi delle Regioni speciali e misure volte a responsabilizzare sia i livelli di governo che quelli amministrativi.
Ciò premesso, perchè la riforma della PA, tradotta nella decretazione d’urgenza citata, possa considerarsi un intervento duraturo e produttivo di effetti virtuosi, può forse essere d’aiuto partire da una serie di osservazioni.
Quello che è stato messo in piedi dal Governo Draghi è solo un primo capitolo di un processo che richiede un complessivo rinnovamento politico-amministrativo, una sistematica, graduale e diffusa creazione delle condizioni di contesto necessarie per rendere concrete le riforme e dotarle di gambe, per passare, in una locuzione, dalle regole ai comportamenti.
La Commissione europea, consapevole del ritardo cronico del nostro Paese in molti settori ha posto come condizione per ricevere i fondi del Piano la realizzazione di una serie di riforme, tra le quali quella della Pubblica Amministrazione.
Va tuttavia anche detto che il PNRR, fa largo uso di formule e modelli econometrici, che sembrano mancare di agganci al contesto e a criticità di natura socio culturale e di profilo qualitativo: il rinvio al modello dinamico di equilibrio economico generale QUEST, sviluppato dalla Commissione Europea, conferma questo assunto. Si ipotizza che la misurazione del capitale pubblico investito, in quantità significative e persistenti, contribuisca alla produttività e alla competitività del sistema economico. Si pensi alle infrastrutture energetiche o di trasporto o agli investimenti in ricerca e innovazione, che, cosi si legge nel PNRR, possono creare impatti diretti ed esternalità positive sul sistema produttivo nazionale.
Su queste premesse, la riforma della PA che viene lanciata con i citati decreti legge sembra lasciare sullo sfondo una serie di snodi problematici irrisolti che contrassegnano l’esperienza amministrativa e che non a caso coincidono con un periodo di stagnazione del Paese.
Per tradurre le finalità del PNRR in obiettivi che siano generativi di valore, sarà necessario allora costruire nuovi paradigmi operativi, legati alla sostenibilità ambientale, alle transizioni ecologica e digitale,attraverso ancor più decisivi processi legati al profilo educativo e a quello della ricerca, e non dimenticando l’importanza che riveste la cura e il presidio delle modalità di accesso per merito ai ruoli scolastici e universitari.
La costruzione di tali paradigmi dovrà confrontarsi con i punti critici dell’attività amministrativa, gli snodi e i fattori di arretratezza che hanno frenato – e frenano tuttora i processi di cambiamento della Pubblica Amministrazione.
Si tratta di fattori che sono, in primo luogo, di natura socio-culturale, ancor prima che tecnica, e che hanno concorso a determinare – si potrebbe dire con una licenza certo ingenerosa nei confronti di tanti settori che funzionano – i buchi neri di una “pubblica amministrazione senza qualità”, perchè apparentemente priva di idee e dell’attitudine a scegliere secondo priorità, che convive con un’altrettanto vitale, anche se non sempre prevalente e riconosciuta, PA fatta di apertura all’ innovazione, di iniziative, di sperimentazione, di risposte alle istanze dei cittadini.
La PA è un organismo vivente, nel quale convivono visioni culturali diverse, molte volte contraddittorie. È un contesto sul quale programmi di governi instabili, non accompagnati da policy adeguate, sono raramente riusciti a travasare condivise e durature visioni culturali, a partire, per esempio, dal ruolo della PA nei confronti di cittadini e imprese. Su tale ruolo ha certo rivestito un decisivo punto fermo la storica legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo e sulla trasparenza, che ha tuttavia lasciato irrisolta la necessità di una riflessione continuativa e condivisa sul possibile ruolo della regolazione pubblica (e dello Stato) nei confronti del mercato e della libertà di iniziativa privata, nel quadro dell’equilibrio costituzionale tra i valori della cultura liberale e di quella sociale.
I nuovi funzionari troveranno, pertanto, apparati che producono, mescolandole, idee, comportamenti, assunti, preconcetti, sperimentazioni, conoscenze, vuoti, conflitti, regolamenti e prassi, che dovrebbero essere letti con il punto di vista di altrettanto molteplici discipline: dalla cultura storica a quella politologica, da quella istituzionale e giuridica a quella economica e statistica, e ancora aziendale e tecnica.
Ciò autorizza a pensare che la formazione dei nuovi funzionari, in particolare in questa fase di transizione, dovrà giocarsi non solo sulla conoscenza statica di regole di settore – da quelle giuridiche e ordinamentali a quelle economiche o di altre discipline – quanto sul possesso di qualificate competenze e abilità (skills) nel disporre di diverse chiavi di lettura, per contribuire a decifrare i fattori di arretratezza della Pubblica Amministrazione in tutti i suoi comparti, partendo dalla messa in discussione del modello gerarchico burocratico, come ha svelato la recente esperienza dello smart working, che ha lasciato purtroppo in ombra i settori che già lavoravano orientati ai risultati e alla loro misurazione.
Ecco allora che intervenire sulle procedure per semplificare, come viene fatto con i decreti legge estivi, sarà certo importante per rispettare i tempi imposti dal Recovery plan, ma altrettanto, e ancor più, sarà necessario promuovere un processo volto a cambiare i paradigni di uso corrente nelle PA. Questi toccano momenti dell’agire pubblico difficilmente identificabili e misurabili con indicatori economici, il cui superamento richiederebbe un approccio che faccia uso di strumenti concettuali e di conoscenza di profilo multidisciplinare, i quali possano contribuire a dare un nuovo volto alla PA, in quanto messa in condizione di:
- saper attrarre una generazione di giovani professionisti in grado di superare quella spiccata tendenza all’autoreferenzialità delle strutture burocratiche, frutto di un modello di PA centrato sul solo rispetto formale delle regole della procedura, più che sui risultati da conseguire, modello che trasforma, paradossalmente, il monitoraggio delle performance e degli obiettivi, in mero adempimento di un passaggio burocratico;
- preferire le scelte di natura discrezionale, amministrativa e tecnica, a quelle vincolate e con pochi margini di ponderazione e nelle quali si rinuncia al cuore dell’attività amministrativa, al merito, alla valutazione, alla ponderazione e alla scelta tra interessi pubblici diversi, messi a confronto con interessi privati, per collocarsi sotto un ombrello protettivo composto da regole rigide e astratte, non sempre in grado di dare una risposta efficace alle esigenze del caso concreto.
- superare un modello di controllo sulle spese che si fonda su tre principali assunti: l’approccio meramente inerziale e incrementale delle decisioni di allocazione delle risorse, l’operare con tagli di spesa per lo più lineari e orizzontali giustificati da ragioni di urgenza, lo scarso o inadeguato utilizzo di tecniche di misurazione dei risultati, che possano fornire ai decisori politici un ventaglio ponderato di opzioni tra possibili alternative, colpendo le spese non produttive, le inefficienze o, più semplicemente, le scelte non più prioritarie e attuali (si pensi a quelle che potranno profilarsi quando si darà gambe alla transizione ecologica), che possono essere affrontate solo entrando nel merito delle stesse;
- superare una scarsa attitudine all’innovazione e al rapporto con gli ambienti della ricerca. Circostanza, questa, che alimenta un vuoto culturale e di idee, che lascia inevitabilmente il campo allo spirito di iniziativa (e al lobbysmo) delle grandi imprese, con ciò condannando le PA, e le Stazioni Appaltanti, ad un ruolo passivo piuttosto che propositivo, quale sarebbe quello che porta alla promozione di policy nate dalla conoscenza del merito dei problemi e da una ricerca applicata condotta non su questioni astratte e slegate dai territori;
- invertire una diffusa tendenza a preferire modelli di azione unilaterali e autoritativi, a tutto discapito di quelli partecipati e consensuali (si pensi, per tutti, agli accordi con i privati e ai PPP previsti dal Codice Appalti e Concessioni del 2016). Una PA che agisce preferendo modelli unilaterali spiega gli atteggiamenti in chiave difensiva piuttosto che propositiva e collaborativa,e racconta, nello stesso tempo, la crisi di un modello statico e ripetitivo, nonchè dirigista, della pianificazione urbanistica e della programmazione delle opere pubbliche.
La disapplicazione sistematica dell’art. 118, comma quattro, della Costituzione(sussidiarietà orizzontale), che prevede che lo Stato e gli Enti locali si facciano promotori dell’impulso di singoli per iniziative di interessse generale, ne costituisce una conferma.La recente sentenza n. 131 del 2020 della Corte Costituzionale cerca di rilanciare il tema, promuovendo un modello di relazione pubblico privato che si basi sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la progettazione in comune di interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale”;
- confrontasi, e convivere, con il “vuoto” lasciato da parte di una classe politica, di profilo culturale problematico, che lavora con un orizzonte temporalmente limitato, in un quadro di incertezza regolatoria, concepita come unica cornice dell’azione amministrativa;
- superare, in quanto assunto come tema prioritario, il cronico ritardo nei tempi di risposta, come quello accumulato nei pagamenti alle imprese – nel 2020 si valutavano in 52 miliardi i crediti delle imprese.
- fare molta attenzione – per ultimo, ma senza considerarla definitiva istanza – al dover convivere con il rischio, più o meno alto a seconda delle aree del Paese, e con un approccio che non sia solo burocratico nella costruzione e nel monitoraggio dei piani anticorruzione, che i flussi di denaro vengano intercettati dalla criminalità organizzata o, più semplicemente, distratti con pratiche clientelari.
Il protrarsi infinito di questi snodi irrisolti ha trasformato negli anni la necessaria riforma in una vera e propria questione, una “questione amministrativa”.
Il tema della modernizzazione della Pubblica Amministrazione accompagna, infatti, con ciclica puntualità, gli ultimi cento anni di storia del Paese. Come ricorda Guido Melis, chiusa l’esperienza di Governo di Crispi e di Giolitti che “rappresentarono la solida realtà di uno Stato capace di governare con intelligenza il decollo industriale, affrontandone e risolvendone le contraddizioni, spesso intervenendo a supplire quel che il mercato non era in grado di fare.L’amministrazione perse via via la sua capacità di interpretare gli obiettivi di sviluppo e si rassegnò a rappresentare l’inerte retrovia, l’ospedale da campo dove ricoverare i feriti del gran balzo in avanti dell’economia, coloro che altrimenti sarebbero stati inesorabilmente esclusi per ragioni geografiche, storiche e sociali”.
Terminata poi l’esperienza dell’emergenza bellica della prima guerra mondiale, che ingrossò gli apparati e fece aumentare la spesa pubblica, si rese necessario porre mano ad una razionalizzazione delle attività contrattuali delle strutture ministeriali con la legge De Stefani che, nel 1923, ha fissato il modello dell’ evidenza pubblica e dato avvio a quel paradgma giuridico-contabile di stampo formalista, che ha contrassegnato, e contrassegna tuttora, il modo di funzionare di molte strutture burocratiche, mentre si è andata delineando una “funzione di stabilizzazione sociale dell’amministrazione,sia come distributrice di risorse, sia come datore di lavoro, cosa che appare evidente durante il ventennio fascista, ma ancor di più negli anni difficili del secondo dopoguerra e poi ancora nei decenni del benessere di massa. Oggi però – scriveva Melis nel 1996 in piena temperie post tangentopoli e crollo del sistema dei partiti – questa funzione sociale collegata al patto non scritto tra sviluppo e sottosviluppo sembra venire definitivamente meno con l’utopia di un’amministrazione efficiente e in sintonia con la parte più moderna del Paese”.
Ma una riflessione, e un monito di sorprendente attualità, sembra essere quello di Paolo De Joanna che, nel 2013 commentava le politiche di spending review resesi necessarie a seguito degli effetti della crisi economica dei subprime del 2008: “per modulare riorganizzare e innovare nelle politcihe pubbliche gli strumenti sono essenziali. Senza una comprensione delle loro dinamiche,delle culture giuridiche, economiche e gestionali che mobilitano e degli interessi che mettono in gioco, la strumentazione vive una vita sua propria, che riproduce e difende le culture e gli assetti dentro cui ha costruito la sua storia e la sua stratificazione di potere, una certa autonomia dei saperi incorporati nella macchina amministrativa è forse necessaria per distanziare questa macchina dalla pressione immediata della politica, ma questi saperi devono risultare del tutto trasparenti, nei metodi e nelle assunzioni che orientano le scelte. La politica pensa di guidare le danze, ma in realtà spesso resta essa stessa prigioniera di un rapporto di cui perde il controllo”..
Di grande pertinenza appaiono le parole di Giulia Caminito che sostiene che “la ripresa non deve essere a tutti i costi, nell’inconsapevolezza diffusa”, con un invito che forse andrebbe raccolto e assunto come punto di partenza di programmi formativi, che servano a darsi una direzione che sappia distinguere la mera innovazione tecnologica dal cambiamento.
La preparazione dei bandi di concorso, come sostiene Fabrizio Barca, e delle modalità che saranno utilizzate per attrarre i nuovi funzionari facendo leva motivante sulle missioni del Recovery plan, rappresenterà una cartina di tornasole per verificare se l’approccio dei soggetti chiamati ad attuare gli interventi del PNRR sarà puramente incrementale, o se verrà colta l’opportunità di cambiare il volto della PA, partendo dalle tecniche di selezione.Per trasformare la PA occorrerebbe considerarla alla stregua di una grande azienda la quale, intendendo modificare nel profondo le sue politiche, avvia un processo di cambiamento culturale e di formazione dei suoi quadri.
C’è un’inerzia della macchina che è complicatissimo far evolvere – così in una recente intervista Elisabetta Romano, amministratrice delegata di Telecom Italia Sparkle – anche solo a cominciare dalla terminologia. Per trasformare un’azienda devi agire sull’aspetto culturale.Ci sono persone che sono in azienda da lungo tempo e bisogna capire che solo cambiando si può migliorare,altrimenti si sopravvive ma non si cresce“.
Un ruolo non secondario rivestirà allora il cambiamento, e il peso con cui esso verrà assunto da ciascun Ente, non solo dalla struttura burocratica in senso stretto, ma anche dai suoi organi di governo, Sindaci e amministratori, titolari di compiti di indirizzo politico e di una competenza specifica sui temi della rilevazione dei fabbisogni,dell’assegnazione delle risorse e della predisposizione dei piani per la formazione, da orientare sulle nuove priorità.
Enrico Conte
ex Direttore Dipartimento Lavori Pubblici e project financing
Comune di Trieste
20 settembre 2021
